בספר החוקים של מדינת ישראל אין זכר למושג "הסדר טיעון". הוא קובע איזה ראיות קבילות ואיזה לא, מה סדר העדות של נאשמים באותו משפט, איך מתנהלת חקירה נגדית ועוד, אבל מי שיסתובב בבתי המשפט הפליליים, יגלה שרוב השאלות האלה כבר לא רלבנטיות. רוב מוחלט של התיקים מסתיים בהסדרי טיעון, רק מעטים מגיעים לשלב שמיעת העדים והבאת הראיות, ומעטים עוד יותר מתוכם מסתיימים בפסק דין מנומק.
הסדר טיעון הוא שם כולל לכמה סוגים של הסכמות בין הנאשם לבין התביעה. הוא יכול לכלול הסכמה על העובדות שיוזכרו בכתב האישום, על סעיפי האישום ועל העונש שיבקשו הצדדים מבית המשפט, אבל הוא גם יכול לכלול רק חלק מהרכיבים. למשל, לא פעם מוצג לבית המשפט הסדר במסגרתו הנאשם מודה בכתב אישום ובו סעיפים קלים יותר מכתב האישום המקורי, אך אף צד לא מגביל עצמו בבקשת העונש. בית המשפט העליון דן לראשונה בהסדרי טיעון בתחילת שנות ה-70, ואישר את הפרקטיקה. בעשורים שחלפו הפכו ההסדרים לדרך המלך לסיים הליך פלילי. למרות זאת, אפילו השיעור המדויק שלהם לא לגמרי ברור.
"כששואלים מה שיעור הסדרי הטיעון צריך לשאול תמיד שיעור מתוך מה", מסביר פרופ' אורן גזל אייל, דיקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שערך כמה מחקרים על הסדרי טיעון בישראל. "בארצות הברית, למשל, מה שמודדים הוא שיעור ההודאות באשמה בתשובה לאישום (Guilty Pleas) מתוך סך ההרשעות, והשיעור הזה עומד על 95-96 אחוז. אם היינו מודדים באותה שיטה, היינו מגיעים לתוצאה דומה גם בישראל". גם שיטות חישוב שמרניות יותר מביאות את שיעור הסדרי הטיעון למעל 80%. המסקנה ברורה: ניהול הליך נהיה החריג, ולא הכלל.
ההיגיון מאחורי הסדרי הטיעון הוא שאין צורך להוכיח משהו שהצדדים למשפט מסכימים עליו, ולכן באמצעות ההסכמות בין התביעה לנאשם נחסך הליך ארוך ומסורבל של הוכחות. אלא שזה תמיד היה נכון, ובכל זאת בעשורים האחרונים חל זינוק בפופולריות של הסדרי הטיעון.
הסיבה הראשונה, לדברי גזל אייל, היא ש"ההליך הפך להיות מאוד יקר לכל הצדדים. הוא יקר למדינה כי חומרי חקירה היום זה דבר שהרבה יותר מסובך להפיק ולמסור, והוויכוחים עליהם לוקחים הרבה יותר זמן. גם הזכות לייצוג על ידי עורך דין בישראל היום לא דומה למה שהיא היתה לפני עשרים שנה, אז רוב הנאשמים היו מגיעים לבית המשפט לא מיוצגים. וזה מאוד זול ופשוט לנהל הליך נגד נאשם לא מיוצג. כללי פסילת ראיות שלא היו פעם, טענות של הגנה מן הצדק, טענות פסלות, כל הטענות האלה הופכות את ההליך ליותר ארוך ויותר יקר לניהול".
מעבר לשינויים שעובר ההליך הפלילי, גם המשפט הפלילי עצמו מתרחב, מה שמגדיל מאוד את העומס על המערכת ומתמרץ אותה לסיים תיקים במהירות בהסדר. "המון מעשים שבעבר לא נחשבו עבירה, היום הם כן. כל שנה מוסיפים עשרות איסורים פליליים, שחלקם מאוד משמעותיים. גם העונשים שמוטלים על אנשים שמורשעים אחרי משפט הפכו חמורים יותר ויותר עם השנים. בשנים האחרונות יש ירידה בשיעור הכליאה, אבל הירידה היא לא אצל אלה שמנהלים משפטים, והיא נובעת בין היתר מזה שיותר אנשים עושים הסדרי טיעון.
"אז יש לנו מצב שהיום יותר קשה להרשיע בן אדם, ומצד שני החוק הפלילי מתפרש על יותר התנהגויות. המהלך הראשון כביכול נותן לנאשם כוח, והשני נותן לתביעה כוח, ונוצר מצב שלשני הצדדים כדאי להגיע להסדר. אם לפני חמישים שנה לנאשם היה פחות מה למכור, כי לנהל את ההליך נגדו לא היה יקר, ולתביעה לא היה מה למכור, כי רמות הענישה היו דומות בהסדר או בלי הסדר, היום שניהם במצב שאם הם ינהלו משפט הם יפסידו הרבה יותר".
מה ההשלכות של זה?
"אחת ההשלכות הבעייתיות היא שנאשם שכופר באישומים ייענש בחומרה הרבה יותר גדולה. בגלל שכל המערכת מוכוונת להסדרים, היא צריכה להבטיח שהעונש של מי שלא מודה בהסדר יהיה הרבה יותר חמור ממי שמודה. והתוצאה היא שאלו שלא מודים ובסוף מורשעים נענשים בחומרה רבה הרבה יותר. בהינתן, כפי שעולה מהמחקר שלי, שאדם חף מפשע יהיה פחות מוכן להודות ולסגור עסקה מאשר אדם אשם, ובהינתן שלפעמים המערכת עושה טעויות, התוצאה היא שבמקרים של הרשעות שווא - העונש חמור הרבה יותר.
"השלכה שניה היא שהטקטיקה בהליך הופכת להיות הרבה יותר מרכזית, ויש לזה דוגמאות משני הצדדים. מצד אחד, הנאשם יכול לפעמים להגיש בקשות שלא באמת חשובות לו, אבל הוא מכביד ככה על התביעה וזה מגדיל את הכוח שלו במו"מ להסדר טיעון. מצד התביעה, כדאי לה הרבה פעמים לבקש מעצר עד תום ההליכים, ואז הנאשם ירצה לסיים מהר את ההליך, כי הוא עצור. לכן לתביעה מאוד כדאי להשיג מעצר עד תום ההליכים. זה נכון כמובן בעבירות קלות יותר, יחסית, אפילו של שנתיים מאסר - ואלה רוב העבירות. ההחלטה על המעצר הופכת להחלטה הגורלית ביותר בתיק".
חוקרי משפט מצביעים על כך שבעקבות התפשטות הסדרי הטיעון, הכוח העיקרי של ההליך הפלילי, הקביעה אם אדם אשם או לא, עובר מהשופטים למערכת התביעה. גזל אייל מסכים לקביעה. "בזה אשמים הסדרי הטיעון יחד עם ההרחבה של המשפט הפלילי. כי אותו מעשה יכול להיות שוד, או שוד בנסיבות מחמירות, או סחיטה בכוח, או סחיטה באיומים, או תקיפה לשם גניבה, כולן עבירות שהעונשים שלצדן שונים מאוד, ושיקול הדעת באיזו עבירה להעמיד לדין הוא בידי התביעה. זה יכול להיות בהסדר אבל לא בהכרח".
מה אתה חושב שצריך לעשות?
"העובדה היא שזה מתפשט בכל העולם, וגם במדינות שלא היו בעבר הסדרי טיעון - היום יש. מדינות שמנסות ממש להימנע מהסדרי טיעון, כמו הולנד, פיתחו חלופות הסכמיות אחרות שמיועדות לעבירות קלות ובינוניות, כמו הסדרים מותנים וצווי ענישה, ואז הם שמרו את העבירות החמורות בלי הסדרים. ולזה הם הוסיפו דאגה מתמדת איך לא מסבכים את ההליך ולא מקשים על הניהול שלו. וזה לא דבר פשוט".